журнальний зал

1. Приватизація залізниць
2. перші підсумки
3. Що не вийшло?

Коли мова заходить про приватизацію залізничного транспорту, погляди дослідників відразу ж спрямовуються в бік Великобританії. Звичайно, історія останніх десятиліть знає приклади такої приватизації набагато успішніші - в Канаді, Японії, Мексиці та багатьох інших країнах. Але випадок Британії особливо цікавий, тому що тут виявилися найбільш яскраво виявлені як позитивні, так і негативні наслідки реформ, і тому їх аналіз може виявитися надзвичайно корисним для Росії. Власне один з головних питань, на який такий аналіз повинен дати відповідь, - чи стане приватизація інфраструктури (в тій чи іншій формі) драйвером її розвитку? Чи призведе така реформа до зростання інвестицій в галузь?

Приватизація залізниць

Британські залізниці, завжди залишалися приватними, після закінчення Другої світової війни були в кілька етапів націоналізовані (повністю процес завершився до 1948 г.). Однак це призвело до падіння обсягів вантажоперевезень і припинення росту пасажирських перевезень, зниження частки ринку, а низький рівень сервісу на залізниці став улюбленою темою англійських гумористів.

Масова приватизація в другій половині 1980-х, проведена урядом консерваторів на чолі з Маргарет Тетчер, торкнулася багато галузей. Зокрема, підприємствам-монополістам було наказано відкрити доступ до трубопроводів і телекомунікаційних мереж стороннім компаніям, щоб ті мали можливість пропонувати споживачам власні послуги, але до залізниць руки в уряду тоді не дійшли. Однак наступний лідер консерваторів - Джон Мейджор в ході своєї передвиборної кампанії оголосив, що залізниці будуть приватизовані.

Розробляючи схему приватизації, уряд виходив з тієї ж логіки, який дотримувався при реформуванні інших галузей - впровадження та посилення конкуренції всюди, де це можливо.

Найбільш важливими пунктами програми були такі: розукрупнення залізниць, тобто виділення можливо більшого числа структурних одиниць з самостійної фінансової і бухгалтерської звітністю і подальша їх приватизація.

5 листопада 1993 в Великобританії був прийнятий Закон про залізничний транспорт, відповідно до якого з 1 квітня 1994 року Британські залізниці (British Rail) як єдине ціле припинили своє існування. Замість них була заснована компанія Railtrack, що володіє інфраструктурою (шляхами, станціями, системами сигналізації, блокування і зв'язку, штучними спорудами), але не займається експлуатацією рухомого складу. У 1996 році Railtrack була приватизована, але, як і раніше, підлягала державному регулюванню. Компанія відповідала за інвестиції в інфраструктуру, безпеку руху, диспетчеризацію та сигналізацію. Були виділені компанії, що займаються ремонтом шляху, з якими власник інфраструктури - Railtrack укладала контракти. Експлуатація мережі, включаючи менеджмент (час поїздок, графіки руху), передавалася експлуатаційним компаніям, які отримують франшизи на 5-7 років [1] . В результаті після приватизації з'явилося 26 пасажирських і 6 вантажних компаній-операторів (або експлуатаційних компаній), які володіють рухомим складом (вагонами і локомотивами), а також 11 компаній, що займаються ремонтом і поточним утриманням шляху. Були продані компанія Rail Express Systems (поштові залізничні перевезення) і Red Star (доставка посилок з використанням вільних пасажирських місць), приватизовані всі шість депо великого ремонту, які тепер конкурують між собою, надаючи послуги з ремонту компаніям-операторам рухомого складу [2] .

З'явилися також дві нові державні структури: відомство з видачі франшиз (OPRAF) і відомство залізничного розпорядника (The Rail Regulator) Перше займалося не тільки видачею франшиз, але і наданням субсидій, необхідних для пасажирських перевезень. Друге мало сприяти розвитку вільної конкуренції (не допускати будь-яких дій, що суперечать ринковим принципам), а також «захищати інтереси споживачів послуг залізниць і підприємств, що здійснюють залізничні перевезення». У функції The Rail Regulator також входило затвердження рішень Railtrack про закриття дільниць і залізничних станцій. Регулятор також стверджував угоди між експлуатаційними компаніями і власником інфраструктури про доступ до об'єктів останньої. Всі конфлікти між Railtrack і операторами ставилися до ведення The Rail Regulator [3] .

Особливо слід торкнутися організації торгів за франшизу на пасажирські перевезення, які в Великобританії мають набагато більше значення, ніж вантажні (до приватизації вони давали 80% всіх доходів). Як і в переважній більшості інших країн, вони були збитковими і субсидувалися державою. Уряд виходив з того, що приватизація не повинна привести до скорочення пропозиції транспортних послуг і збільшення їх вартості. З цього випливало, що субсидування пасажирських перевезень за рахунок коштів платників податків збережеться. Після тривалих обговорень вирішено було використовувати кілька модифіковану модель торгів за франшизу - так званий зворотний тендер, при якому перемагає той, хто запитує мінімальну субсидію [4] .

перші підсумки

Хоча таку схему приватизації, коли перш єдина система поділяється на 70 окремих комерційних компаній, багато економістів критикували, вважаючи, що вона не дасть підвищення економічної ефективності, оскільки втрачається ефект масштабу і ускладнюється планування, на практиці фінансові показники галузі кардинально покращилися. Частка ринку і обсяги перевезень стали рости, продуктивність праці після приватизації подвоїлася, в інфраструктуру пішли інвестиції: кошти, отримані від продажу акцій, а також кредити приватного сектора [5] .

Про результати реформи (1996-2000 рр.) Можна судити за такими показниками. Обсяг пасажирських перевезень виріс до 2000 року на 25% щодо 1996 (а в порівнянні з 1994 р - на 36%) [6] . Професор Джонатан Кові зі Школи інженерії та будівництва Единбурга зазначає, що пасажиропотік, можливо, збільшився б і без реформи, але «настільки вражаючого прогресу не було б» [7] .

Не тільки пасажири повернулися на залізниці. Перевезення вантажів зросли до 2000 року на 22% (а в порівнянні з 1994 р - на 42%), при тому що до реформи вони стійко знижувалися (на 16% з 1988 по 1994 р). Оператори стали перевозити вантажі, раніше ніколи не транспортувалися залізниці. Число поїздів зросла на 1300 на добу (або на 12%), а число запізнень зменшилася на 40%. Вантажооборот збільшився на 39% [8] .

Щоб забезпечити зрослий обсяг перевезень, потрібні були значні капвкладення. За три роки інвестиції приватного сектора подвоїлися і склали в 1999 році 2 млрд фунтів стерлінгів, а до 2000 року досягли 2,9 млрд (рис. 1). С. Беннет зазначає, що після приватизації внесок приватного сектора в розвиток залізниць значно перевищує рівень капітальних вкладень часів державних Британських залізниць [9] .

Джерело: Office of Rail Regulation, ІПЕМ [10] .

На британському ринку залізничних перевезень активно працюють іноземні компанії. Низка перевізників належить французьким, датським, гонконгських компаніям. Залізниці Німеччини є власником одного з найбільших британських перевізників і планують придбати франшизи на пасажирські перевезення.

У 1997-1998 роках відбулося кілька великих аварій, і зазвучали голоси, що це наслідок приватизації. Однак аналіз показав, що насправді аварійність знизилася в 2,5-2,8 рази: з 0,45-0,50 випадків на 1 млн поездо-кілометрів в 1980-1990 роках до 0,18 в 2000 році і продовжує знижуватися [11] (Рис. 2).

Британські автори відзначають і такі переваги нової моделі: при роздільному обліку за видами діяльності фінансові операції стали прозорими, стало значно легше стежити за ефективністю витрачених коштів.

Ось як оцінюють результати приватизації автори фундаментальної колективної монографії з ІНІСН РАН: «Не дивлячись на численні прогнози, конкуренція серед франчайзингових компаній, що здійснюють пасажирські перевезення, досить жорстка, так що загальний обсяг субсидій виявився значно менше, ніж раніше виділявся для« Брітіш рейл ». <...> Так само як і інші підприємства громадського користування, приватизований залізничний транспорт демонструє здатність до підвищення якості послуг, що надаються » [12] . Дійсно, до 2003 року обсяг щорічних державних дотацій для підтримки франчайзингових компаній склав лише третину від того, що було виділено «Брітіш рейл» в останній рік її існування.

Дані по восьми приватизованим маршрутами показують, що на семи з них чіткість організації перевезень підвищилася в порівнянні з доприватизаційного рівнем, і всі вісім продемонстрували більш високу їх надійність [13] .

Говорячи про ефективність даної моделі, англійські фахівці як еталонний наводять приклад зони між аеропортом Гетвік і Лондоном. Там пасажирів обслуговують кілька експлуатаційних компаній, і конкуренція між ними привела до помітного підвищення якості обслуговування.

Що не вийшло?

Здавалося б, підсумки реформ британських залізниць дозволяють зробити однозначний висновок про успіх приватизації. Однак основна мета - вихід на беззбиткову роботу - досягнута не була. Крім того, наявність великої кількості гравців, що з'явилися в результаті реформ, сильно ускладнило і заплутало процес прийняття рішень.

Компанія Railtrack так і не стала приватною в повному розумінні цього слова. На неї було накладено безліч обмежень і заборон. Британське законодавство передбачає «державне втручання у всіх випадках, коли з боку компанії буде проявлятися прагнення отримати надприбуток від інвестицій або відмовитися від проектів розвитку без достатньо обгрунтованих причин» [14] . Спираючись на цей закон, держава змушувало компанію реалізовувати інвестиційні проекти, які акціонери не знаходили привабливими, і не дозволяло їй відмовлятися від збиткових напрямів. Можливості маневру у Railtrack також були обмежені: коли компанія зібралася закрити на реконструкцію лінію Лондон - Манчестер - Глазго, регулятор їй це заборонив. Фактично обмежуючи конкуренцію, держава нищила стимули до розвитку: оскільки компанія володіла монопольним правом надавати послуги інфраструктури операторам-перевізникам, вона не прагнула розвивати мережу, до того ж Railtrack отримувала державні субсидії, які дозволяли їй знижувати ціни на свої послуги, що позбавляло можливості інших гравців будувати альтернативні приватні лінії - їм це було просто невигідно.

На Railtrack поширювалася витончена система державних премій і штрафів, мета яких - направити зусилля менеджменту не на максимізацію прибутку, а на дотримання різних технічних і статистичних критеріїв [15] .

В результаті Railtrack так і не стала прибутковою компанією, хоча і збитки (близько 1,2 млрд ф. Ст. В рік) приносила менші, ніж за часів державних Британських залізниць (від 1,5 до 2,0 млрд ф. Ст. ). Компанія не знайшла необхідних коштів для підтримки інфраструктури і не змогла вийти з цього глухого кута за рахунок скорочення частини мережі - наприклад, закриття деяких ліній або продажу їх іншій компанії. У підсумку після декількох серйозних катастроф Railtrack стала виключно непопулярною, і уряд припинив її субсидування, зберігши, проте, всі вимоги і обмеження. Сталося неминуче банкрутство, однак активи Railtrack не достались кредиторам і не були продані з аукціону, а перейшли у власність квазідержавній «безприбуткової корпорації без акціонерів» (a company limited by guarantee) Network Rail [16] .

Джерело: Office of Rail Regulation, ІПЕМ [17] .

Таким чином в березні 2002 року були відновлені державна власність на залізничну інфраструктуру і державні субсидії, причому в суспільстві склалася думка, що крах Railtrack викликаний не державним регулюванням, а нездатністю ринкових сил гармонізувати залізничну галузь.

Більшість британських експертів бачать причину невдачі не в приватизації, а в непослідовності і половинчастості реформ, тобто в дуже високого ступеня державного регулювання галузі. Директор Інституту Адама Сміта доктор Ермон Батлер відзначав: «Залізниці були приватизовані в 1994 р, до 1999 р запізнення поїздів скоротилися майже вдвічі, в 91% випадків вони приходили вчасно. Зараз дороги повертаються під контроль держави, поїзди знову стали спізнюватися, розкладом вони відповідають тільки в 82% випадків. Після приватизації інфраструктурна компанія Railtrack отримувала державні субсидії в середньому в обсязі 1,2 млрд фунтів стерлінгів в рік. Її наступник, призначена державою компанія Network Rail, щороку поглинає більше 4 млрд фунтів. В результаті Network Rail знову стане приватною. Люди працюють більш ефективно, коли бояться втратити власні гроші » [18] . Цієї точки зору дотримуються і багато фахівців з інших країн. Ось думка російського економіста Валерія Кизилова: «Для неупередженого спостерігача очевидно, що система, в якій жила Railtrack, суперечить принципам вільного підприємництва, і, мабуть, навіть більше, ніж звичайна державна монополія, а значить, англійська досвід не був навіть спробою при наближатися до нормальної моделі існування галузі, свого часу забезпечила їй справжній розквіт » [19] .

Треба відзначити, що дискусії про те, яка форма власності (приватна чи державна) в залізничній галузі оптимальна, стосувалися тільки Railtrack - компанії, що володіє інфраструктурою. Те, що оператори - власники рухомого складу (вагонів і локомотивів) - повинні бути приватними компаніями, ні в кого не викликало сумнівів.

В даний час у Великобританії обговорюється сценарій ще однієї спроби приватизації залізниць, вже з урахуванням зроблених помилок.

Підводячи підсумок, можна змалювати загальну картину реформ в такий спосіб. Відмова від державної форми власності (приватизація) привів до поліпшення як експлуатаційних (вантажообіг, пасажирооборот, погрузка), так і економічних показників, головне - до бурхливого зростання інвестицій в рухомий склад та інфраструктуру.

Разом з тим високий ступінь державного контролю не дозволила британським залізницям розвиватися ефективно. В цьому відношенні яскраво контрастують з британськими американські залізниці, які після «Акта Стаггерса» стали бурхливо розвиватися саме завдяки відмові держави від контролю над галуззю [20] .

Таким чином, досвід британських залізниць продемонстрував, що для успіху реформи приватизація - умова необхідна, але не достатня. Не менше значення має економічна свобода, тобто відсутність державного втручання в роботу галузі. Інакше виникає порочне коло: компанію приватизують, її ефективність зростає, але тут її роботу починають «коригувати» у бік більшої соціальної спрямованості, ефективність починає падати, з цього робиться висновок, що компанію треба повернути під державне управління, падіння ефективності робиться критичним, знову постає питання про приватизацію.

Який же урок Росія (та й не тільки вона) може витягти з британського досвіду?

При проведенні приватизації необхідно мати на увазі, що якщо в її рамках переслідуються цілі на кшталт вирішення якихось соціальних чи різного роду «державних» завдань, вони неминуче прийдуть в протиріччя з цілями приватизації. Інакше кажучи, державне регулювання може вбити какраз ті стимули і економічні механізми, заради яких і проводиться приватизація.

[1] Хасс-Клау К. Приватизація автобусного і залізничного транспорту Великобританії // Залізниці світу. 1996. № 2. С. 12-15.

[2] Меліттой Б. Режим експлуатації на залізницях Великобританії після приватизації // Залізниці світу. 1998. № 9. С. 15-19.

[3] Oppenheimer P., Moser N. Privatisation of railway transport in Britain // Modern railways. 1999. № 4. P. 168-169.

[4] Хасс-Клау К. Приватизація автобусного і залізничного транспорту Великобританії // Залізниці світу. 1996. № 2. С. 12-15.

[5] Мак-Гілл Р. Перспективи фінансування проектів в області інфраструктури // Залізниці світу. 1997. № 5. С. 12-19.

[6] Хусаїнов Ф. І. Демонополізація залізничного транспорту: теорія і практика "британської моделі» // Вісник транспорту. 2003. № 4. С. 30-38; Хусаїнов Ф. І. Приватизація залізниць у Великобританії // Економіка залізниць. 2011. № 9. С. 83-90.

[7] Цит по: Ніжинська А. Шекспірівські пристрасті британської реформи // РЖД-Партнер. 2007. № 12. С. 18-20.

[8] Беннет С. Деякі оцінки британської моделі приватизації // Залізниці світу. 2000. № 12. С. 5-11.

[9] Беннет С. Там же.

[10] Саакян Ю. З., Трудов О. Г., Савчук В. Б. та ін. Світовий досвід реформування залізниць. М .: ІПЕМ, 2008. 276 с.

[11] Ніжинська А. Шекспірівські пристрасті британської реформи // РЖД-Партнер. 2007. № 12. С. 18-20; Ніжинська А. Реформа: британський шлях // РЖД-Партнер. 2008. № 16; Хусаїнов Ф. І. Залізниці різні - передумови реформ одні // РЖД-Партнер. 2008. № 20. С. 20-24.

[12] Приватизація: глобальні тенденції і національні особливості / відп. ред. В. А. Виноградов; Ін-т наук. інформ. по товариств. наук РАН. М .: Наука, 2006. 854 с.

[13] Веселовський С. Я. Приватизація Британських природних монополій: прінщши, особливості, ПОСТПРИВАТИЗАЦІЙНОЇ регулювання // Приватизація в Великобританії: соціально-економічний і політичний аналіз. М .: ІНІСН РАН, 2000. С. 77-120.

[14] Кизилов В. Лібералізація транспорту // Обрії транспорту. Ефективна транспортна політика. Челябінськ: Соціум, 2004. С. 92-108 ( http://prompolit.ru/96445 ).

[15] Кизилов В. Там же.

[16] Кизилов В. Лібералізація транспорту // Обрії транспорту. Ефективна транспортна політика. Челябінськ: Соціум, 2004. С. 92-108 (ШР: //рготро1Ё1.лЁ/96445).

[17] Саакян Ю. З., Трудов О. Г., Савчук В. Б. та ін. Світовий досвід реформування залізниць. М .: ІПЕМ, 2008. 276 с.

[18] Цит. по: Ніжинська А. Шекспірівські пристрасті британської реформи // РЖД-Партнер. 2007. № 12. С. 18-20.

[19] Кизилов В. Лібералізація транспорту // Обрії транспорту. Ефективна транспортна політика. Челябінськ: Соціум, 2004. С. 92-108 ( http://prompolit.ru/96445 ).

[20] Про лібералізацію залізниць США і «Акті Стаггерса» див. Докладніше в роботі: Хусаїнов Ф. І. Лібералізація тарифів і політика дерегулювання залізничного транспорту в США // Тарифи. 2012. № 6. С. 24-28 ( http://f-husainov.narod.ru/tarify_6_2012.pdf ).