В. В. Круглов , Завідувач кафедри земельного та екологічного права УрГЮА, заслужений юрист РФ, доктор юридичних наук, професор
В даний час, в умовах здійснення в Російській Федерації земельної реформи, ліквідації винятковою державної власності на землю та інші природні ресурси і переходу до різноманіття форм господарювання і форм власності на землю в земельному законодавстві важливого значення набуває право громадян і юридичних осіб як суб'єктів підприємницької діяльності на приватизацію земельних ділянок 1 , В тому числі і що відносяться до земель особливо охоронюваних територій в складі земельного фонду, яке носить конституційний характер.
Проведена в сучасний період російською державою земельно-правова політика спрямована на вдосконалення наявних і створення нових механізмів регулювання земельних відносин, характерних для ринкової економіки і сприяють розвитку підприємницької діяльності; створення умов, що забезпечують нормальне функціонування і розвиток усіх форм власності на землю і всіх форм господарювання в сфері землекористування; здійснення приватизації землі суб'єктами підприємницької діяльності.
У зв'язку з цим, характеризуючи правовий режим земель особливо охоронюваних територій, слід зазначити, що відповідно до федерального цивільним та земельним законодавством земельні ділянки в межах особливо охоронюваних територій відносяться до нерухомого майна і на них поширюється загальний правовий режим об'єктів нерухомості, але з урахуванням окремих особливостей 2 .
Під оборотом земельних ділянок відповідно до законодавства розуміється перехід земельних ділянок від однієї особи до іншої за допомогою укладення договорів та інших угод, здійснюється відповідно до ГК РФ і земельним законодавством. Правове регулювання приватизації земель особливо охоронюваних природних територій громадянами і юридичними особами як суб'єктами підприємницької діяльності і обороту земель здійснюється переважно нормами земельного законодавства, які мають пріоритет у даній сфері.
Так, згідно із земельним законодавством, майнові відносини щодо володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, а також по здійсненню операцій з ними регулюються цивільним законодавством, якщо інше не передбачено земельним, лісовим, водним законодавством, законодавством про надра, про охорону навколишнього середовища, спеціальними федеральними законами (ч. 3 ст. 3 Земельного кодексу РФ).
Більш того, відповідно до ч. 3 ст. 29 ГК РФ, земля та інші природні ресурси можуть відчужуватися або переходити від однієї особи до іншої іншими засобами в тій мірі, в якій їх обіг допускається законами про землю та інших природних ресурсах. Інакше кажучи, з урахуванням вимог земельного, водного, лісового, фауністичного, природоохоронного законодавства, а також законодавства про надра та атмосферному повітрі Російської Федерації.
Відповідно до ст. 17 Федерального закону «Про охорону навколишнього середовища» підприємницька діяльність юридичних осіб і громадян, що здійснюється з метою охорони навколишнього середовища, підтримується державою і стимулюється за допомогою встановлення податкових та інших пільг відповідно до законодавства Російської Федерації.
Все це відповідає конституційним нормам. Так, Конституція РФ передбачає необхідність врахування при приватизації земель громадянами і юридичними особами правових екологічних вимог. Згідно ч. 2 ст. 36 Конституції РФ володіння, користування і розпорядження землею та іншими природними ресурсами здійснюється їх власниками вільно, якщо це не завдає шкоди навколишньому середовищу і не порушує прав і законних інтересів інших осіб.
Це пов'язано перш за все зі специфікою землі як основи життя і діяльності населення, що проживає на відповідній території (ч. 1 ст. 9 Конституції РФ), триєдності землі як об'єкта природи (основного елемента природного комплексу), господарювання (користування) та об'єкта власності, а також пов'язано з існуючим в Російській Федерації земельно-правових ладом і формами власності на землю і участю землі в цивільному обороті. Правове регулювання питань приватизації громадянами і юридичними особами земель особливо охоронюваних територій здійснюється відповідно до:
По-перше, головними завданнями земельного законодавства, такими як забезпечення раціонального використання та охорони земель, охорона навколишнього середовища, захист прав на землю громадян і юридичних осіб;
По-друге, основними принципами водного законодавства, закріпленими в ст. 3 Водного кодексу РФ як:
а) значимість водних об'єктів в якості основи життя і діяльності людини. Регулювання водних відносин здійснюється виходячи з уявлення про водному об'єкті як про найважливішої складової частини навколишнього середовища, середовища проживання об'єктів тваринного і рослинного світу, в тому числі водних біологічних ресурсів, як про природному ресурсі, використовуваному людиною для особистих і побутових потреб, здійснення господарської та іншої діяльності, і одночасно як про об'єкт права власності та інших прав;
б) пріоритет охорони водних об'єктів перед їх використанням. Використання водних об'єктів не повинно негативно впливати на навколишнє середовище;
в) збереження особливо охоронюваних водних об'єктів, обмеження або заборона використання яких встановлюється федеральними законами;
г) цільове використання водних об'єктів. Водні об'єкти можуть використовуватися для однієї або декількох цілей;
д) пріоритет використання водних об'єктів для цілей питного та господарсько-побутового водопостачання перед іншими цілями їх використання. Надання їх у користування для інших цілей допускається тільки при наявності достатніх водних ресурсів;
е) рівний доступ фізичних осіб, юридичних осіб до придбання у власність водних об'єктів, які відповідно до цього кодексом можуть перебувати у власності фізичних осіб або юридичних осіб.
По-третє, основними принципами земельного законодавства, закріпленими в ст. 1 Земельного кодексу РФ як:
а) поєднання інтересів суспільства і законних інтересів громадян, відповідно до якого регулювання використання та охорони земель здійснюється в інтересах всього суспільства при забезпеченні гарантій кожного громадянина на вільне володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою;
б) єдність долі земельних ділянок і інших пов'язаних з ними об'єктів, згідно з яким всі міцно пов'язані із земельними ділянками об'єкти слідують долю земельних ділянок, за винятком випадків, встановлених федеральними законами;
в) розмежування дії норм цивільного законодавства та норм земельного законодавства в частині регулювання відносин щодо використання земель;
д) державного регулювання приватизації землі.
По-четверте, одному з основних принципів охорони навколишнього середовища, сформульованому в ст. 3 Федерального закону «Про охорону навколишнього середовища» як науково обгрунтоване поєднання екологічних, економічних і соціальних інтересів людини, суспільства і держави з метою забезпечення сталого розвитку та сприятливого навколишнього середовища.
Згідно ст. 36 Земельного кодексу РФ, виняткове право на приватизацію земельних ділянок мають власники будинків, будівель, споруд в порядку і на умовах, які встановлені цим Кодексом, федеральними законами. Слід зазначити, що в даному випадку мова йде не про надання нової земельної ділянки під будівництво об'єктів і споруд, а про оформлення земельних прав у власника об'єкта нерухомості на наявний земельну ділянку, що обслуговує даний об'єкт.
Більш того, згідно з п. 7 ст. 3 Федерального закону «Про введення в дію Земельного кодексу Російської Федерації» від дня введення в дію Земельного кодексу РФ приватизація будинків, будівель, споруд без одночасної приватизації земельних ділянок, на яких вони розташовані, не допускається, за винятком випадків, якщо такі земельні ділянки вилучені з обороту або обмежені в обороті. Стаття 28 (п. 4) Земельного кодексу РФ не допускає відмову в наданні у власність організацій земель, що перебувають у державній або муніципальній власності. Як виняток передбачені тільки: вилучення земельних ділянок з обороту; встановлений федеральним законом заборона на приватизацію цими юридичними особами земельних ділянок і резервування земель для державних або муніципальних потреб.
Зазначені обмеження не стосуються приватизації земельних ділянок, зайнятих об'єктами нерухомості в межах земель особливо охоронюваних територій. Йдеться тільки про випадки надання в установленому порядку суб'єктам підприємницької діяльності в приватну власність земельних ділянок, призначених під нове будівництво об'єктів і споруд, тобто незабудованих.
Відповідно до чинного земельного законодавства, якщо земельна ділянка згідно з даними державного земельного кадастру відноситься до земель особливо охоронюваних територій (ч. 1 ст. 97 Земельного кодексу РФ), які повністю або частково вилучені з обігу (ч. 4 і ч. 5 ст. 27 і ч. 1 ст. 94 земельного кодексу РФ), то його приватизація має певну специфіку, обумовлену приналежністю до даної категорії земельного фонду Російської Федерації.
Так, відповідно до ч. 2 ст. 27 Земельного кодексу РФ земельні ділянки, віднесені до земель, вилучених з обороту, не можуть надаватися у приватну власність і бути об'єктами угод, а віднесені до земель, обмеженим в обороті, не надаються в приватну власність, за винятком випадків, встановлених федеральними законами. Отже, приватизація належать до державної і муніципальної власності земель особливо охоронюваних територій, які обмежені в обороті, можлива тільки у випадках, прямо встановлених в законі.
Відповідно до ч. 3 ст. 27 Земельного кодексу РФ, зміст обмежень обігу земельних ділянок, що належать до земель особливо охоронюваних територій, встановлюється Земельним кодексом РФ (ч. 4 і ч. 5 цієї статті, а також ч. 1 ст. 94) і федеральними законами, зокрема лісовим, водним і іншим спеціальним законодавством. Згідно ч. 1 ст. 94 Земельного кодексу РФ, земельні ділянки в межах особливо охоронюваних природних територій як складової частини земель особливо охоронюваних територій повністю або частково вилучені з обігу (ч. 4 і ч. 5 ст. 27 Земельного кодексу РФ). Крім того, відповідно до ч. 4 ст. 97 Земельного кодексу РФ, земельні ділянки, що відносяться до земель природоохоронного призначення як складової частини земель особливо охоронюваних територій, мають певні обмеження в приватизації і обігу, зокрема вони стосуються заборони на їх викуп у власників. Перш за все це відноситься до земельних ділянок природоохоронного призначення, що перебуває у державній та муніципальній власності.
Слід зазначити: відповідно до ч. 8 ст. 27 Земельного кодексу РФ заборонені приватизація і, відповідно, оборот земельних ділянок в межах берегової смуги водних об'єктів, яка встановлюється відповідно до вимог ст. 65 Водного кодексу РФ. Вона має специфічний правовий режим використання і охорони земель та інших природних ресурсів, який визначається діючими нормами земельного, водного, лісового, фауністичного та природоохоронного та іншого законодавства з метою охорони водних та інших природних об'єктів і комплексів, а також охорони навколишнього середовища в цілому. Тому в межах кордонів берегової смуги водного об'єкта приватизація суб'єктами підприємницької діяльності земельної ділянки, в тому числі зайнятого об'єктом нерухомості, неприпустима і суперечить чинному земельному законодавству Російської Федерації.
При приватизації земельної ділянки, розташованої в межах кордонів водоохоронної зони водного об'єкта, необхідно враховувати наступні нормативні положення. Так, згідно з ч. Ст. 65 Водного кодексу РФ, водоохоронними зонами є території, які прилягають до берегової лінії морів, річок, струмків, каналів, озер, водосховищ та на яких встановлюється спеціальний режим здійснення господарської та іншої діяльності з метою запобігання забруднення, засмічення, замулення зазначених водних об'єктів і виснаження їх вод, а також збереження середовища існування водних біологічних ресурсів та інших об'єктів тваринного і рослинного світу. Відповідно, правовий режим земель у межах водоохоронних зон водних об'єктів має свої специфічні риси і включає додаткові обмеження, що стосуються їх приватизації суб'єктами підприємницької діяльності та участі земельних ділянок в цивільному обороті.
Якщо земельну ділянку відповідно до державного земельного кадастру має категорію земель «землі особливо охоронюваних територій», а його дозволене використання - «рекреаційного призначення», то він відповідно до земельного законодавства не відноситься до земель, які вилучені або обмежені в обороті. Згідно ч. 1 ст. 98 Земельного кодексу, до земель рекреаційного призначення як складової частини земель особливо охоронюваних територій ставляться землі, призначені і використовувані для організації відпочинку, туризму, фізкультурно-оздоровчої та спортивної діяльності громадян.
Федеральним законом № 73 від 3 червня 2006 «Про введення в дію Водного кодексу Російської Федерації» були внесені важливі зміни до Земельного кодексу РФ, що стосуються, зокрема, і правового режиму земель особливо охоронюваних територій. Так, земельні ділянки в межах водоохоронних зон водних об'єктів були виключені зі складу земель природоохоронного призначення (ст. 97 Земельного кодексу РФ) і, відповідно, земель особливо охоронюваних територій, а також із земель водного фонду (ст. 102 Земельного кодексу РФ).
У зв'язку з цим земельні ділянки в межах водоохоронних зон водних об'єктів можуть входити до складу будь-яких категорій земельного фонду Російської Федерації (крім земель запасу та земель особливо охоронюваних територій). Так, наприклад, Земельний кодекс РФ (ч. 9 ст. 85) і Містобудівний кодекс РФ (ч. 11 ст. 35) виділяють у складі земель населених пунктів землі рекреаційних зон, до яких належать земельні ділянки, зайняті ставками, озерами і водосховищами, включаючи їх водоохоронні зони.
Нормативні положення про заборону або обмеження приватизації земельних ділянок містяться в Федеральному законі «Про приватизацію державного та муніципального майна» від 21 грудня 2001 року, федеральний закон регулює відносини, що виникають при приватизації державного і муніципального майна, в тому числі і при відчуженні земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти нерухомості, а також майнові комплекси.
До числа таких обмежень в приватизації земельних ділянок суб'єктами підприємницької діяльності відноситься передбачене в п. 8 ст. 28 Федерального закону «Про приватизацію державного та муніципального майна» нормативне положення про те, що відчуження не підлягають земельні ділянки, які є в складі земель водоохоронного і санітарно-захисної призначення.
У ч. 1 ст. 7 Земельного кодексу РФ у складі земельного фонду не виділені такі види земель як землі водоохоронного і санітарно-захисної призначення, проте в п. 5 ч. 1 ст. 97 Земельного кодексу РФ серед земель природоохоронного призначення виділяє інші землі, які виконують природоохоронні функції, не розкриваючи при цьому їх зміст. Важливо відзначити, що:
а) термін «водоохоронне призначення і санітарно-захисну призначення земельної ділянки» раніше не використовувався і зараз не використовується в чинному земельному, водному та екологічному законодавстві Російської Федерації для характеристики правового режиму і визначення окремих категорій земель. Крім того, землі водоохоронного призначення і землі санітарно-захисної призначення не передбачені як самостійний вид у складі земель природоохоронного призначення, які перераховані в ст. 97 Земельного кодексу РФ;
б) зазначеним в аб. 4 п. 8 ст. 28 Федерального закону «Про приватизацію державного та муніципального майна» нормативне положення не стикується з нормами Земельного кодексу РФ про приватизацію суб'єктами підприємницької діяльності земельних ділянок, зайнятих об'єктами нерухомості (з урахуванням змін, внесених до Земельного кодексу РФ Федеральним законом № 73 від 3 червня 2006 р . «Про введення в дію Водного кодексу Російської Федерації»), хоча має їм відповідати, виходячи з того, що Земельний кодекс РФ є головним законом земельного законо тва.
Землі водоохоронного і санітарно-захисної призначення передбачені в законодавстві про приватизацію державного та муніципального майна (Федеральний закон «Про приватизацію державного та муніципального майна) і використовуються в практиці арбітражних судів при розгляді спорів, що стосуються приватизації земельних ділянок суб'єктами підприємницької діяльності.
Наприклад, окремі арбітражні суди виходять з того, що в силу п. 8 ст. 28 Федерального закону «Про приватизацію державного та муніципального майна»:
а) відчуження в порядку приватизації не підлягають земельні ділянки в складі земель водоохоронного і санітарно-захисної призначення;
б) землі водоохоронного призначення відносяться до земель природоохоронного призначення, і для приватизації таких земельних ділянок повинен бути встановлений інший порядок;
в) якщо земельні ділянки відносяться до водоохоронній зоні, то вони не підлягають приватизації.
Таким чином, приватизація земельних ділянок суб'єктами підприємницької діяльності-власниками нерухомості здійснюється відповідно до цільового призначення земельної ділянки, виходячи з його приналежності до земель особливо охоронюваних територій земельного фонду, дозволеного використання відповідно до зонування території та вимог земельного, екологічного та містобудівного законодавства, а також за умови, що земельні ділянки не вилучені з обігу або обмежені в обороті.
1 Див .: Власов В. А. Кадастровий облік земельних ділянок .// Стратегія розвитку Російської Федерації в період ринкових реформ: правовий та економічний аспекти. Єкатеринбург, 2002. С. 39-45; Волков Г. А. Принципи земельного права. М., 2005. С. 65-90; Волков Г. А., Голиченков А. К., Козир М. І. Коментар до Земельного кодексу Російської Федерації / Під ред. А. К. Голіченкова. М., 2002. С. 1-24; Круглов В. В. Земельний кодекс Російської Федерації і розвиток законодавства про приватизацію землі підприємствами як етап формування ринку землі .// Стратегія розвитку Російської Федерації в період ринкових реформ: правовий та економічний аспекти. Єкатеринбург, 2002. С. 16-22; Корольов С. Ю. Державний контроль за охороною та використанням земель в Російській Федерації. Автореф. дис. кандидат юридичних наук Саратов, 2002.
2 Див .: Забелишенскій А. А. Правове регулювання земельних відносин в РФ і США. Єкатеринбург. 1996; Колов А. Ю. Речові права на земельну ділянку в Росії. Томськ, 2004. С.81-156; Максимова Е. В. Єдність земельних ділянок і міцно пов'язаних з ними об'єктів .// Актуальні проблеми сучасного цивільного і підприємницького права. / Відп. ред. Білих В. С. 2004. С. 128-132; Шіхалева О. В. Земельна нерухомість. Там. ж. С. 132-136; Кучина Н. Ю. До питання про взаємодію правової охорони земель з правовою охороною лісів та інших об'єктів природи. // Природокористування. М. 2006. С. 59-62.