Оскарження недіючого закону

У даній статті автор - Айдар Рустемовіч султаном, начальник юридичного управління ВАТ «Нижнекамскнефтехим» - розглядає проблему захисту приватного інтересу шляхом оскарження нормативного акта. Ця проблема вкрай актуальна, оскільки при розгляді справи може застосовуватися вже недіючий нормативний акт (так званий феномен «переживання закону»). Оскаржити ж його в процедурі нормоконтролю раніше було неможливо, що перешкоджало захисту порушених прав. В даний час судова практика Конституційного і Вищого Арбітражного Судів РФ підтвердила можливість оскарження нормативних актів, які порушили права, свободи і законні інтереси громадян і організацій, навіть після того, як ці акти були скасовані або припинили свою дію.
Проблема захисту порушених прав шляхом визнання недійсним нормативного акта існувала тривалий час. У ст. 12 ГК РФ передбачено такий спосіб захисту, як визнання недійсним акту державного органу або органу місцевого самоврядування, тобто будь-якого акту, як нормативного, так і ненормативного. У ст. 13 ГК РФ говорилося, що «у випадках, передбачених законом, <...> нормативні акти, що не відповідають закону або іншим правовим актам і порушують цивільні права та охоронювані законом інтереси громадянина чи юридичної особи, можуть бути визнані судом недійсними. У разі визнання судом акту недійсним порушене право підлягає відновленню або захисту іншими способами ».
Іншими словами, законодавець, приймаючи ГК РФ, виходив з необхідності забезпечити захист від незаконних нормативних актів саме шляхом визнання їх недійсними. Треба відзначити, що, незважаючи на певні складнощі, викликані прогалинами в правовому регулюванні цього способу захисту, з цього роду справ існувала велика судова практика (Жилін Г.А. Визнання нормативних актів недійсними // Відомості Верховної Ради. 1998. № 7. С. 40 ).
Недіючий або недійсний?
Ситуація змінилася після оголошення Постанови Конституційного Суду РФ від 11.04.2000 № 6-П «У справі про перевірку конституційності окремих положень пункту 2 статті 1, пункту 1 статті 21 і пункту 3 статті 22 Федерального закону« Про прокуратуру Російської Федерації »у зв'язку із запитом судової колегії в цивільних справах Верховного Суду Російської Федерації ». В даному Пос-тановленіі Суд встановив наявність відмінностей в юридичні наслідки визнання закону суб'єкта РФ недійсним і визнання закону суб'єкта РФ не чинним, вказавши, що дані відмінності обумовлені відмінностями між його невідповідністю Конституції РФ або федеральному закону. Цей висновок грунтується на тому, що розгляд судом загальної юрисдикції справи про перевірку закону суб'єкта Російської Федерації, в результаті якої він може бути визнаний таким, що суперечить федеральному закону, не виключає подальшої перевірки його конституційності в порядку конституційного судочинства.
На основі цього Конституційний Суд зробив висновок, що рішення суду загальної юрисдикції, яким закон суб'єкта РФ визнаний таким, що суперечить федеральному закону, за своєю природою не є підтвердженням недійсності закону, його скасування самим судом, тим більше позбавлення його юридичної сили з моменту видання, а означає лише визнання його нечинним і, отже, з моменту набрання рішенням суду в силу не підлягає застосуванню. Як будь-яке судове рішення, воно є обов'язковим до виконання всіма суб'єктами, яких воно стосується, і позбавлення акту юридичної сили можливо тільки за рішенням самого законодавчого органу, який видав акт, або в передбаченому Конституцією РФ порядку конституційного судочинства.
Хоча в даному Постанові розглядався лише питання про наслідки розгляду справ про перевірку законів суб'єкта РФ з урахуванням можливого подальшого питання про його конституційність, законодавець в процесуальних кодексах став використовувати термін «визнання нечинним» (глава 24 ЦПК РФ, глава 23 АПК РФ).
Причому в АПК РФ (ст. 195) на відміну від ЦПК РФ (ч. 2 ст. 253) була закріплена можливість визнання нормативного акта нечинним лише з моменту набрання рішенням законної сили. Це створювало певні проблеми із захистом порушених прав. На думку судів, то, що суд може визнати нормативний акт не чинним лише на майбутнє час, позбавляло можливості розгляду справ про визнання нормативних актів нечинними, що припинили свою дію на момент розгляду спору.
Так, в п. 6 Інформаційного листа Президії ВАС РФ від 13.08.2004 № 80 «Про деякі питання, що виникають у судовій практиці при розгляді арбітражними судами справ про оскарження нормативних правових актів» було зазначено наступне. Якщо до винесення арбітражним судом рішення за заявою про оскарження нормативного правового акта цей акт в установленому порядку скасований або дія його припинилося, справа не підлягає розгляду в арбітражному суді, оскільки предмет спору в даному випадку перестав існувати. Тому провадження у справі про оскарження такого акта підлягає припиненню (п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ).
Такий підхід створював значні проблеми з відновленням порушених прав незаконним нормативним актом, обмежуючи доступ до суду. Причому втрата сили нормативного акту в зв'язку з його скасуванням органом, його прийняли, або закінченням терміну дії аж ніяк не означала, що суди не застосовували даний нормативний акт при розгляді спорів, що стосуються періоду, в якому нормативний акт діяв.
Створилася парадоксальна ситуація: нормативний акт в судах продовжує застосовуватися, але оскаржити його в суді вже не можна.
Заперечувати можна!
Стан справ знову почало змінюватися після появи Визначення КС РФ від 12.07.2006 № 182-О. В даному Визначенні було зазначено, що припинення провадження у справі про визнання нечинним нормативного правового акта на підставі одного лише факту втрати ним юридичної сили фактично призводило б до відмови заявникові в судовому захисту його прав і свобод, з порушенням яких він пов'язує своє звернення до суду. Це не відповідає має місце в провадженні у справах, що виникають з публічних правовідносин, суспільної потреби в вирішенні спору про законність оскаржуваного нормативного правового акта по суті. Втрата оспорюваним нормативним правовим актом сили має інші, відмінні від визнання його нечинним в судовому порядку юридичні наслідки, що випливають, зокрема, з положень ч. 4 і 5 ст. 195 АПК РФ. Така втрата не є підставою для відновлення порушених прав зацікавленої особи (ст. 13 ГК РФ).
На підставі цього КС РФ зробив висновок, що суд не може бути пов'язаний цим фактом, оскільки це суперечило б таким завданням судочинства, як забезпечення законності, захисту прав і свобод громадян.
КС РФ в якості дотримання таких вимог привів ст. 43 ФКЗ «Про Конституційний Суд Російської Федерації»: «Сформульоване в названій нормі - виходячи з кон-ційного принципу пріоритету прав і свобод людини і громадянина в правовій державі - правило, передбачає можливість припинення КС РФ провадження у справі в зв'язку з втратою оспорюваним нормативним правовим актом юридичної сили, за винятком випадків, коли є підстави вважати, що відповідним нормативно-правовим актом порушені права і свободи, співвідноситься і з основними принципами і завданнями судопр ництва в арбітражних судах ».
Позиція ВАС РФ
Подальшим кроком у відродженні захисту прав шляхом оскарження нормативного акту стало Постанова Президії ВАС РФ № 12939/09 від 19.01.2010. В даному Постанові Суд визнав припинення провадження у справі про оскарження нормативного акту в зв'язку з втратою ним чинності до звернення в суд порушенням права на судовий захист, оскільки «ухвалу про припинення провадження у справі про оскарження нормативного правового акта в частині з мотивів припинення його дії без оцінки законності нормативного акту не спростовує законність встановлення одноставочного тарифу ..., застосування якого може привести до порушення прав суспільства в частині отримання останнім в неповному розмірі пл ати за відпущену ел. енергію ... суспільство не може захистити свої права, які вважає порушеними, ні за допомогою оскарження нормативного правового акта в суді, ні за допомогою позовного провадження щодо спору з контрагентами, оскільки суди, припинивши провадження у справі, позбавили його права на судовий захист ».
Правові позиції Постанови Президії ВАС РФ від 19.01.2010 № 12939/09 вже стали частиною судової практики (див. Постанови ФАС ЗСО від 04.05.2010 № А75-4778 / 2007; ПО від 18.05.2010 № А12-18937 / 2008; Визначення ВАС РФ від 08.06.2010 № ВАС-10405/08 та ін.)
Іншим важливим фактом в удосконаленні практики розгляду спорів про оскарження нормативних актів стало розгляд в ВАС РФ наглядової скарги муніципального унітарного підприємства «Теплове господарство» Тракторозаводского району міста Волгограда (далі - підприємство), поданої на Визначення ВАС РФ від 17.03.2010 № ВАС-3579 / 10. Даним Ухвалою заяву підприємства про оскарження Указу Президента РФ від 28.04.97 № 425 було повернуто в зв'язку з тим, що оспорюваний Указ припинив свою дію з 31.01.2007. А оскільки згаданий нормативний правовий акт є чинним, ВАС РФ непідсудна розгляд заяви підприємства про визнання його нечинним. В Ухвалі від 17.03.2010 було також зазначено, що зі змісту п. 1 ч. 2 ст. 34 і ч. 1 ст. 192 Кодексу випливає, що предметом оскарження є діючий нормативний правовий акт, що порушує права і законні інтереси заявника.
Іншим визначенням - від 20.05.2010 № ВАС-5695/10 - наглядова скарга підприємства була передана для розгляду до Президії ВАС РФ. У новому Визначенні ВАС РФ було звернуто увагу на те, що:
- в Кодексі не встановлено положення про оскарження лише чинного нормативного правового акта;
- виходячи з правових позицій, визначених у Визначенні КС РФ від 12.07.2006 № 182-О і Постанові Президії ВАС РФ від 19.01.2010 № 12939/09, суд не може припинити провадження у справі про оскарження нормативного правового акта в разі, коли:
а) даний нормативно-правовий акт рішенням прийняв його органу державної влади, органу місцевого самоврядування або посадової особи визнано таким, що втратив силу;
б) термін дії цього нормативного правового акта закінчився після подачі в суд відповідної заяви, якщо в процесі судового розгляду буде встановлено порушення оспорюваним нормативним правовим актом прав і свобод заявника, гарантованих Конституцією Російської Федерації, законами та іншими нормативно-правовими актами.
Зазначені положення також повинні застосовуватися при розгляді судами питання про прийняття або повернення заяви про оскарження таких нормативних правових актів. Зворотне означало б позбавлення сторони права на судовий захист.

Електронна приймальня газети "ЕЖ-Юрист"